Wo ist das (hormonfreie) Rindfleisch?

Letzte Woche wurde eine Einigung zwischen den Vereinigten Staaten und der Europäischen Union im langjährigen Streit um Rindfleisch bekannt. Dem Vernehmen nach haben die USA und die EU eine „grundsätzliche Einigung“ darüber erzielt, den USA einen garantierten Anteil an der jährlichen EU-Quote von 45.000 Tonnen für Importe von hormonfreiem Qualitätsrindfleisch zuzugestehen.

Hintergrund zum Streit zwischen der EU und den USA über hormonbehandeltes Rindfleisch

Die USA und die EU haben einen langjährigen Streit über die Entscheidung der EU, hormonbehandeltes Fleisch zu verbieten. Diese Meinungsverschiedenheit hat zu einer Reihe von Streitbeilegungsverfahren und Gesprächen mit der Welthandelsorganisation geführt, wobei die USA die Entscheidung der EU, hormonbehandeltes Fleisch zu verbieten, anfechten, obwohl es überwältigende wissenschaftliche Beweise dafür gibt, dass der Verzehr dieses Produkts für die Verbraucher unbedenklich ist. Die EU beschränkt derzeit die meisten Fleischeinfuhren auf eine begrenzte Menge Rindfleisch, das nachweislich ohne Hormone erzeugt wurde.

Das 1989 vollständig umgesetzte EU-Verbot betrifft sechs Wachstumsförderer, die in den USA zugelassen sind und verabreicht werden. Als Reaktion auf das Verbot führten die USA Vergeltungszölle auf EU-Einfuhren ein, und bis 1996 hatten sowohl die USA als auch die EU WTO-Konsultationen beantragt, um den Streit beizulegen. Im August 1997 veröffentlichte das WTO-Streitbeilegungspanel seinen Bericht und stimmte mit den USA darin überein, dass das Verbot gegen das WTO-Abkommen über gesundheitspolizeiliche und pflanzenschutzrechtliche Maßnahmen verstößt, an das sich sowohl die EU als auch die USA halten müssen. Ein Berufungsgremium der WTO bestätigte später, dass das Verbot gegen die Verpflichtungen der EU verstößt, räumte der EU jedoch die Möglichkeit ein, eine Risikobewertung für hormonbehandeltes Fleisch durchzuführen. Im Anschluss an diese Entscheidung gab die EU mehrere Forschungsstudien in Auftrag, die sie als Grundlage für die Rechtfertigung des Verbots heranzog und behauptete, eine gründliche Risikobewertung zu diesem Thema durchgeführt zu haben. Die US-amerikanischen Handels- und Veterinärbehörden lehnten die Studien jedoch mit der Begründung ab, dass die vorgelegten Beweise kein Risiko für die Verbraucher durch den Verzehr von hormonbehandeltem Fleisch darstellten. Darüber hinaus ignorierte die EU nach Ansicht der USA zahlreiche wissenschaftliche Studien, die die Unbedenklichkeit des Verzehrs von hormonbehandeltem Fleisch belegen.

Unter dem Vorwand, ihren Verpflichtungen aus dem Abkommen nachgekommen zu sein, leitete die EU 2005 ein neues WTO-Streitbeilegungsverfahren gegen die USA und Kanada ein. Im Jahr 2008 beanstandete ein WTO-Panel alle drei Parteien in verschiedenen Aspekten des Streitfalls. Das WTO-Panel stellte fest, dass die EU noch immer keine ausreichenden wissenschaftlichen Beweise vorgelegt hatte, um das Verbot zu rechtfertigen, während die USA und Kanada bei der Aufrechterhaltung ihrer Handelssanktionen Verfahrensfehler begangen hatten. Letztendlich fällte das Berufungsgremium eine gemischte Entscheidung. Es erlaubte den USA und Kanada, ihre Vergeltungsmaßnahmen fortzusetzen, gestattete aber auch die Aufrechterhaltung des Verbots. Im Mai 2009 unterzeichneten die USA und die EU eine Absichtserklärung zur Beilegung dieses Streits. In der Vereinbarung wurde ein neues Zollkontingent für hormonfreies, hochwertiges Rindfleisch aus den USA festgelegt. Im Gegenzug würden die USA die Zölle auf ausgewählte EU-Exporte in die USA nicht erhöhen und schließlich alle Vergeltungszölle aufheben.

Gegenwärtige Situation

Die USA exportieren Rindfleisch in die EU hauptsächlich im Rahmen von zwei Zollkontingenten: dem Kontingent für hochwertiges Rindfleisch und dem Hilton-Kontingent. Die Rindfleischexporte der USA in die EU müssen im Rahmen des Programms für nicht hormonbehandelte Rinder zertifiziert sein. Obwohl eines der Zollkontingente das Produkt als Titel hat, sind beide Zollkontingente für hochwertiges, mit Getreide gefüttertes Rindfleisch.

Mit einem Zollsatz von 0 Prozent für Rindfleisch ist das HQB-Kontingent das für US-Exporte günstigere der beiden Kontingente. In der Regel wird US-Rindfleisch im Rahmen des Hilton-Kontingents in die EU eingeführt, wenn das HQB-Kontingent ausgeschöpft ist und US-Rindfleisch in der EU benötigt wird. Die Überschreitungsquote für die meisten Teilstücke ist für Importeure kostspielig, und in Anbetracht der höheren Kosten für die Produktion der Tiere gemäß den EU-Anforderungen wäre die Einfuhr von US-Rindfleisch für die Endverbraucher in der EU unrentabel.

Der EU-Rindfleischmarkt kann im Allgemeinen nach der Qualität unterteilt werden: der Markt für hochwertiges Rindfleisch (z. B. Steaks), das im Allgemeinen von Rindern stammt, und der Markt für minderwertiges Rindfleisch, das größtenteils aus der Keulung von Milchkühen und aus brasilianischen Importen minderer Qualität für den Verarbeitungssektor bezogen wird. Die Nachfrage nach hochwertigem Rindfleisch hat zugenommen, was zum Teil auf die starke Nachfrage des Gaststättengewerbes, insbesondere in Deutschland und Italien, zurückzuführen ist. Ein Teil dieser Nachfrage wird durch die Einfuhr von hochwertigem Rindfleisch aus Argentinien, Uruguay, Australien und den USA gedeckt, aber die Einfuhren sind durch das HQB-Kontingent und das Hilton-Kontingent beschränkt.

Mit der Öffnung des HQB-Kontingents verzeichneten die USA steigende Einfuhren in die EU. Diese erreichten 2015 mit 272 Millionen Dollar ihren Höhepunkt und sind seitdem jedes Jahr zurückgegangen, wobei der stärkste Rückgang mit 23 Prozent im Jahr 2016 zu verzeichnen war. Der 13-prozentige Anstieg der Einfuhren aus den USA im Jahr 2015 stand im Gegensatz zu den rückläufigen Einfuhren aus anderen Spitzenländern. Während die Einfuhren aus den USA 2016 zurückgingen, nahmen die Einfuhren aus Argentinien und Uruguay zu, wobei Argentinien bis 2018 jedes Jahr einen größeren Anstieg verzeichnete.

Bei diesen Zahlen handelt es sich zwar um die Gesamteinfuhren und nicht um die Einfuhren im Rahmen des HQB-Kontingents, doch spiegeln die Daten den allgemeinen Trend wider, der von den am Export von US-Rindfleisch Beteiligten ausgeht: Das US-Produkt im Rahmen der Quote wird von diesen anderen Ländern verdrängt. Da das Wachstum Argentiniens und Uruguays auf Kosten der US-Lieferanten geht, gehen einige Schätzungen davon aus, dass der Marktanteil der USA an der Quote weniger als 30 Prozent beträgt. Das HQB-Kontingent ist außerdem ein sehr wettbewerbsintensives Kontingent, was die Erosion des US-Marktanteils im Rahmen des Kontingents noch verschärft hat.

Das HQB-Kontingent wird im Rahmen eines vierteljährlichen Zuteilungssystems verwaltet, d.h. es wird einmal im Quartal eröffnet. Sobald die vierteljährliche Zuteilung ausgeschöpft ist, müssen die Importeure die Ware im Rahmen eines anderen Kontingents oder im Inland beschaffen, bis die nächste vierteljährliche Zuteilung eröffnet wird. Aufgrund des Null-Prozent-Zollsatzes und der steigenden Nachfrage nach hochwertigem Rindfleisch in der EU wurde das HQB-Quartal in immer kürzeren Zeiträumen ausgeschöpft (Beispiele hier, hier, hier und hier). Jetzt wird die vierteljährliche Zuteilung innerhalb weniger Wochen ausgeschöpft, was zu enormen logistischen Herausforderungen in der gesamten Versorgungskette sowohl in den USA als auch in der EU führt.

Brasilien ist bei weitem der größte Rindfleischexporteur in die EU, insbesondere was das Volumen betrifft. Der Großteil der brasilianischen Exporte in die EU besteht aus minderwertigem Rindfleisch, das für die Verarbeitung verwendet wird. Im Gegensatz dazu handelt es sich bei den Ausfuhren der USA, Argentiniens und Uruguays in die EU überwiegend um hochwertige und hochwertige Teilstücke, was zu einem Unterschied bei den Marktanteilen der einzelnen Länder führt, wenn man die wertmäßigen Einfuhren mit den mengenmäßigen Einfuhren vergleicht.

Abbildung 3 zeigt die Einfuhren der EU sowohl nach Wert als auch nach Menge. Es zeigt sich ein deutlicher Unterschied zwischen den Marktanteilen Brasiliens, das mengenmäßig 42 Prozent, wertmäßig aber nur 31 Prozent des Marktanteils hält. Dies spricht dafür, dass ein größerer Teil der brasilianischen Importe auf minderwertiges und billigeres Rindfleisch entfällt als auf die hochwertigen Teilstücke, die im Rahmen der Quote aus anderen Ländern eingeführt werden. Umgekehrt ist das Verhältnis zwischen den USA und Brasilien umgekehrt: Auf die USA entfallen wertmäßig 9 Prozent der Einfuhren, mengenmäßig aber nur 6 Prozent der Einfuhren. Die übrigen Länder weisen einen ähnlichen Trend auf, wobei Argentinien mit 19 % der Einfuhren nach Volumen, aber 23 % nach Wert besonders hervorsticht.

Schlussfolgerung

Zum jetzigen Zeitpunkt ist es vielleicht am besten, nicht über Einzelheiten der „Grundsatzvereinbarung“ zu spekulieren, da sie sich noch ändern könnte. Letztendlich ist die EU ein attraktiver Markt für die amerikanischen Rindfleischerzeuger. Qualitativ hochwertiges Rindfleisch ist sehr gefragt, und angesichts des begrenzten Angebots würden die US-Rindfleischerzeuger wahrscheinlich von einer Ausweitung des zollfreien Zugangs profitieren.