Hvor er det (hormonfrie) oksekød?

I sidste uge begyndte der at strømme rapporter ind om en aftale mellem USA og EU om den langvarige strid om oksekød. Vi hører, at USA og EU har indgået en “principaftale” om at give USA en garanteret andel af EU’s årlige kvote på 45.000 tons for import af hormonfrit oksekød af høj kvalitet.

Baggrund for EU’s og USA’s tvist om hormonbehandlet oksekød

USA og EU har en langvarig tvist om EU’s beslutning om at forbyde hormonbehandlet kød. Denne uenighed har ført til en række tvistbilæggelsesprocedurer og drøftelser med Verdenshandelsorganisationen, idet USA har anfægtet EU’s beslutning om at forbyde hormonbehandlet kød på trods af overvældende videnskabelige beviser for, at dette produkt er sikkert for forbrugerne at spise. EU begrænser i øjeblikket de fleste kødimporter til en begrænset mængde oksekød, der er certificeret som produceret uden brug af hormoner.

Det EU-forbud, der blev gennemført fuldt ud i 1989, omfatter seks vækstfremmere, der er godkendt til brug og administreret i USA. Forbuddet omfatter permanent ét hormon – østradiol-17β – og forbyder midlertidigt fem andre hormoner. Som reaktion på forbuddet indførte USA gengældelsestold på EU-import, og i 1996 havde både USA og EU anmodet om WTO-konsultationer i et forsøg på at bilægge tvisten. I august 1997 offentliggjorde WTO’s panel sin rapport, hvori det gav USA ret i, at forbuddet var i strid med WTO’s sundheds- og plantesundhedsaftale, som både EU og USA skal overholde. En WTO-appelinstans bekræftede senere, at forbuddet var i strid med EU’s forpligtelser, men gav EU mulighed for at foretage en risikovurdering af hormonbehandlet kød. Efter denne afgørelse bestilte EU flere forskningsundersøgelser, som det brugte som grundlag for at retfærdiggøre forbuddet, idet det hævdede at have foretaget en grundig risikovurdering af spørgsmålet. De amerikanske handels- og veterinærembedsmænd afviste imidlertid undersøgelserne og bemærkede, at de fremlagte beviser ikke viste, at der var en risiko for forbrugerne ved at spise hormonbehandlet kød. Desuden ignorerede EU ifølge USA en lang række videnskabelige undersøgelser, der viste, at det var sikkert at spise hormonbehandlet kød.

Idet hævder, at EU havde opfyldt sine forpligtelser i henhold til aftalen, indledte EU i 2005 en ny WTO-tvistbilæggelsesprocedure mod USA og Canada. I 2008 kritiserede et WTO-panel alle tre parter for forskellige aspekter af tvisten. WTO-panelet fandt, at EU stadig ikke havde fremlagt tilstrækkelige videnskabelige beviser til at begrunde forbuddet, mens USA og Canada havde begået proceduremæssige overtrædelser ved opretholdelsen af de pålagte handelssanktioner. I sidste ende afgav appelpanelet en blandet afgørelse. Det tillod fortsatte gengældelsesforanstaltninger fra USA’s og Canadas side, men tillod også, at forbuddet blev opretholdt. I maj 2009 underskrev USA og EU et aftalememorandum, der behandler denne tvist. Ved aftalememorandummet blev der indført et nyt toldkontingent for amerikansk hormonfrit oksekød af høj kvalitet. Til gengæld ville USA ikke øge tolden på udvalgte EU-eksportvarer til USA og ville i sidste ende fjerne alle gengældelsestoldsatser.

Situationen i dag

Den amerikanske eksport af oksekød til EU sker primært under to toldkontingenter: kontingentet for oksekød af høj kvalitet og Hilton-kontingentet. USA’s eksport af oksekød til EU skal være certificeret i henhold til programmet for ikke-hormonbehandlet kvæg. Selv om et af toldkontingenterne har produktet som titel, gælder begge toldkontingenterne for kornfodret oksekød af høj kvalitet.

Med en toldsats på 0 procent for oksekød er HQB-kontingentet det bedst egnede af de to kontingenter for amerikansk eksport. Typisk kommer amerikansk oksekød ind i EU under Hilton-kontingentet som en sidste udvej, når HQB-tildelingen er opbrugt, og der er behov for amerikansk oksekød i EU. Satsen for de fleste udskæringer uden for kontingentet er for dyr for importørerne, og i betragtning af de højere omkostninger ved at producere dyrene i overensstemmelse med EU’s krav ville det ikke være rentabelt for slutbrugerne i EU at importere amerikansk oksekød.

EU’s oksekødsmarked kan generelt opdeles efter kvalitet; markedet for oksekød af højere kvalitet (tænk på bøffer), som generelt kommer fra kødkvæg, og markedet for oksekød af lavere kvalitet, som i vid udstrækning forsynes ved nedslagning af malkekvæg og fra brasiliansk import af lavere kvalitet til forarbejdningssektoren. Efterspørgslen efter oksekød af høj kvalitet har været stigende, bl.a. på grund af den store efterspørgsel fra foodservice-sektoren, især i Tyskland og Italien. En del af denne efterspørgsel dækkes af import af oksekød af høj kvalitet fra Argentina, Uruguay, Australien og USA, men importen er begrænset i henhold til HQB-kontingentet og Hilton-kontingentet.

Med åbningen af HQB-kontingentet oplevede USA en stigende import til EU. Denne toppede i 2015 på et niveau på 272 mio. dollar og er siden da faldet hvert eneste år, med det kraftigste fald på 23 procent i 2016. Stigningen på 13 procent i USA’s import i 2015 stod i kontrast til den faldende import fra andre toplande. På den anden side, da den amerikanske import faldt i 2016, steg importen fra Argentina og Uruguay, og Argentina oplevede større stigninger hvert år frem til 2018.

Selv om der er tale om samlede importtal i modsætning til import under kun HQB-kontingentet, afspejler dataene den generelle historie, der kommer fra dem, der er involveret i eksport af amerikansk oksekød: Amerikanske produkter under kvoten bliver presset ud af disse andre lande. Da Argentinas og Uruguays vækst sker på bekostning af de amerikanske leverandører, anslås det i nogle skøn, at USA’s markedsandel af kvoten er mindre end 30 %. HQB-kontingentet er også et meget konkurrencepræget kontingent, hvilket har forværret udhulingen af USA’s markedsandel under kontingentet.

HQB-kontingentet fungerer under et kvartalsvist tildelingssystem, hvilket betyder, at det åbnes en gang i kvartalet. Når den kvartalsvise tildeling er opbrugt, skal importørerne sikre sig produkter under et andet kontingent eller på hjemmemarkedet, indtil den næste kvartalsvise tildeling åbnes. På grund af tolden på 0 % og den stigende efterspørgsel efter oksekød af høj kvalitet i EU er HQB-toldkontingentet blevet fyldt op inden for stadig kortere tid hvert kvartal (eksempler her, her, her, her og her). Nu vil den kvartalsvise tildeling blive fyldt op i løbet af få uger, hvilket bidrager til enorme logistiske udfordringer i hele forsyningskæden i både USA og EU.

Brasilien er langt den største eksportør af oksekød til EU, især målt i mængde. Hovedparten af Brasiliens eksport til EU er oksekød af lavere kvalitet, der anvendes til forarbejdning. I modsætning hertil består USA’s, Argentinas og Uruguays eksport til EU hovedsagelig af udskæringer af høj kvalitet og høj værdi, hvilket fører til en forskel i markedsandele mellem landene, når man sammenligner importen på værdibasis med importen på volumenbasis.

Figur 3 viser EU’s import både efter værdi og efter volumen. Man kan se den markante forskel mellem Brasiliens markedsandele, der tegner sig for 42 procent af markedsandelen efter mængde, men kun 31 procent efter værdi. Dette understøtter idéen om, at en større del af Brasiliens import går til billigere oksekød af lavere kvalitet i forhold til de højkvalitetsudskæringer, der kommer ind under kvoten fra andre lande. Omvendt er der et omvendt forhold mellem USA, som tegner sig for 9 % af importen målt i værdi, men kun 6 % af importen målt i mængde. Resten af landene har en lignende tendens, med Argentina som det mest bemærkelsesværdige land, der tegner sig for 19 procent af importen efter mængde, men 23 procent efter værdi.

Slutning

På nuværende tidspunkt er det måske bedst ikke at spekulere i detaljerne i “principaftalen”, da den kan ændre sig. I sidste ende udgør EU et attraktivt marked for amerikanske oksekødsproducenter. Oksekød af høj kvalitet er meget efterspurgt, og da udbuddet er begrænset som det er, vil amerikanske oksekødsproducenter sandsynligvis drage fordel af enhver forøgelse af den toldfri adgang.