Waar is het (hormoonvrije) rundvlees?

Vorige week begonnen berichten binnen te stromen over een akkoord tussen de Verenigde Staten en de Europese Unie over het slepende geschil over rundvlees. Wij horen dat de V.S. en de EU een “principe-akkoord” hebben bereikt over het toestaan aan de V.S. van een gegarandeerd aandeel van het jaarlijkse contingent van 45.000 ton van de EU voor de invoer van hormoonvrij rundvlees van hoge kwaliteit.

Achtergrond bij het geschil tussen de EU en de V.S. over hormoonhoudend rundvlees

De V.S. en de EU hebben een langdurig geschil over het besluit van de EU om met hormonen behandeld vlees te verbieden. Dit geschil heeft geleid tot een reeks geschillenbeslechtingsprocedures en besprekingen met de Wereldhandelsorganisatie, waarbij de VS het besluit van de EU betwisten om met hormonen behandeld vlees te verbieden ondanks het overweldigende wetenschappelijke bewijs dat dit product veilig is voor de consument om te eten. De EU beperkt momenteel de invoer van het meeste vlees tot een beperkte hoeveelheid rundvlees dat is gecertificeerd als geproduceerd zonder het gebruik van hormonen.

Het EU-verbod, dat in 1989 volledig van kracht werd, heeft betrekking op zes groeibevorderaars die in de V.S. voor gebruik en toediening zijn goedgekeurd. Het verbod heeft permanent betrekking op één hormoon – 17ß-oestradiol – en verbiedt voorlopig vijf andere hormonen. In reactie op het verbod stelden de VS vergeldingsrechten in op de invoer uit de EU, en in 1996 hadden zowel de VS als de EU de WTO om overleg verzocht in een poging het geschil op te lossen. In augustus 1997 bracht het WTO-geschillenbeslechtingspanel zijn rapport uit, waarin het de VS gelijk gaf en oordeelde dat het verbod in strijd was met de sanitaire en fytosanitaire overeenkomst van de WTO, waaraan zowel de EU als de VS zich moeten houden. Een beroepsinstantie van de WTO bevestigde later dat het verbod in strijd was met de verplichtingen van de EU, maar gaf de EU de mogelijkheid een risico-evaluatie uit te voeren van vlees dat met hormonen is behandeld. Na dit besluit gaf de EU opdracht tot verschillende onderzoeken die zij gebruikte als basis voor de rechtvaardiging van het verbod, waarbij zij beweerde een grondige risico-evaluatie van de kwestie te hebben uitgevoerd. Amerikaanse handels- en veterinaire ambtenaren verwierpen de studies evenwel en merkten op dat uit het voorgelegde bewijsmateriaal niet bleek dat het eten van met hormonen behandeld vlees risico’s inhoudt voor de consument. Bovendien negeerde de EU volgens de VS talrijke wetenschappelijke studies die aantoonden dat het eten van met hormonen behandeld vlees veilig is.

De EU beweerde dat zij aan haar verplichtingen krachtens de overeenkomst had voldaan, en startte in 2005 een nieuwe WTO-geschillenbeslechtingsprocedure tegen de VS en Canada. In 2008 veroordeelde een WTO-panel alle drie partijen op verschillende punten van het geschil. Het WTO-panel oordeelde dat de EU nog steeds onvoldoende wetenschappelijk bewijs had aangedragen om het verbod te rechtvaardigen, terwijl de VS en Canada procedurefouten hadden gemaakt bij de handhaving van hun opgelegde handelssancties. Uiteindelijk deed het panel van beroep een gemengde uitspraak. Het stond de voortzetting van de vergeldingsmaatregelen van de VS en Canada toe, maar liet ook toe dat het verbod werd gehandhaafd. In mei 2009 ondertekenden de VS en de EU een memorandum van overeenstemming om dit geschil op te lossen. Het memorandum voorzag in een nieuw tariefcontingent voor hormonenvrij rundvlees van hoge kwaliteit uit de VS. In ruil daarvoor zouden de VS de rechten op geselecteerde EU-exporten naar de VS niet verhogen en zouden uiteindelijk alle vergeldingsrechten worden afgeschaft.

Huidige situatie

De VS exporteert rundvlees naar de EU voornamelijk in het kader van twee tariefcontingenten: het contingent voor rundvlees van hoge kwaliteit en het Hilton-contingent. De uitvoer van rundvlees uit de VS naar de EU moet worden gecertificeerd in het kader van het Non-Hormone Treated Cattle Program. Hoewel een van de TRQ’s het product als titel heeft, zijn beide TRQ’s bestemd voor met graan gevoed rundvlees van hoge kwaliteit.

Met een tarief van 0% voor rundvlees is het HQB-contingent het contingent dat de voorkeur verdient van de twee contingenten voor de uitvoer uit de V.S. Gewoonlijk komt Amerikaans rundvlees de EU binnen in het kader van het Hilton-contingent als laatste redmiddel wanneer de HQB-toewijzing is opgebruikt en er in de EU behoefte is aan Amerikaans rundvlees. Het tarief buiten het contingent voor de meeste deelstukken is voor de importeurs onbetaalbaar en gezien de hogere kosten om het dier volgens de EU-voorschriften te produceren, zou de invoer van rundvlees uit de VS voor de eindgebruikers in de EU onrendabel zijn.

De rundvleesmarkt in de EU kan in het algemeen worden gesegmenteerd naar kwaliteit; de markt voor rundvlees van hogere kwaliteit (denk aan biefstukken), dat over het algemeen afkomstig is van vleesrunderen, en de markt voor rundvlees van lagere kwaliteit, die grotendeels wordt bevoorraad door het ruimen van melkvee en uit Braziliaanse importen van lagere kwaliteit voor de verwerkende sector. De vraag naar rundvlees van hoge kwaliteit is gestegen, mede onder invloed van de grote vraag van de sector levensmiddelen, met name in Duitsland en Italië. Aan een deel van deze vraag wordt voldaan door de invoer van rundvlees van hoge kwaliteit uit Argentinië, Uruguay, Australië en de VS, maar de invoer is beperkt in het kader van het HQB-quotum en het Hilton-quotum.

Met de opening van het HQB-quotum zag de VS de invoer in de EU toenemen. Deze piekte in 2015 op een niveau van 272 miljoen dollar, en is sindsdien elk jaar gedaald, met de scherpste daling, 23 procent, in 2016. De stijging van de Amerikaanse invoer met 13 procent in 2015 stond in contrast met de dalende invoer uit andere toplanden. Aan de andere kant, terwijl de invoer uit de VS in 2016 daalde, steeg de invoer uit Argentinië en Uruguay, waarbij Argentinië elk jaar tot 2018 grotere stijgingen zag.

Hoewel dit totale importaantallen zijn in tegenstelling tot de invoer onder alleen het HQB-contingent, weerspiegelen de gegevens de algemene verhaallijn die afkomstig is van degenen die betrokken zijn bij de export van Amerikaans rundvlees: Het Amerikaanse product onder het contingent wordt weggedrukt door deze andere landen. Nu de groei van Argentinië en Uruguay ten koste gaat van die van de leveranciers uit de VS, wordt het marktaandeel van de VS in het kader van het contingent volgens sommige schattingen op minder dan 30 % geschat. Het HQB-quotum is ook een zeer concurrerend quotum, wat de erosie van het Amerikaanse marktaandeel in het kader van het quotum nog heeft verergerd.

Het HQB-TRQ werkt volgens een driemaandelijks toewijzingssysteem, wat betekent dat het eenmaal per kwartaal wordt geopend. Zodra de driemaandelijkse toewijzing is opgebruikt, moeten de importeurs hun producten onder een ander contingent of op de binnenlandse markt kopen totdat de volgende driemaandelijkse toewijzing wordt geopend. Als gevolg van het nulrecht en de stijgende vraag naar rundvlees van hoge kwaliteit in de EU is het HQB TRQ elk kwartaal in een steeds korter tijdsbestek opgevuld (voorbeelden hier, hier, hier en hier). Nu zal de driemaandelijkse toewijzing binnen een kwestie van een paar weken vol zijn, wat bijdraagt tot enorme logistieke uitdagingen in de hele toeleveringsketen in zowel de VS als de EU.

Brazilië is veruit de grootste exporteur van rundvlees naar de EU, met name naar volume. Het grootste deel van de Braziliaanse uitvoer naar de EU bestaat uit rundvlees van mindere kwaliteit dat voor verwerking wordt gebruikt. De uitvoer van de VS, Argentinië en Uruguay naar de EU bestaat daarentegen hoofdzakelijk uit hoogwaardige deelstukken, wat leidt tot een verschil in marktaandeel tussen de landen wanneer de invoer op basis van de waarde wordt vergeleken met de invoer op basis van het volume.

Figuur 3 toont de invoer van de EU zowel naar waarde als naar volume. Men kan het grote verschil zien tussen de marktaandelen van Brazilië, dat 42% van het marktaandeel in volume voor zijn rekening neemt, maar slechts 31% in waarde. Dit duidt erop dat Brazilië vooral goedkopere stukken rundvlees van lagere kwaliteit invoert in plaats van stukken rundvlees met een hoge waarde die onder het contingent uit andere landen binnenkomen. Omgekeerd is de verhouding met de VS omgekeerd: 9 procent van de invoer in waarde, maar slechts 6 procent van de invoer in volume. De rest van de landen vertoont een soortgelijke tendens, met als uitschieter Argentinië, dat goed is voor 19 procent van de invoer in volume, maar 23 procent in waarde.

Conclusie

Op dit moment is het misschien het beste om niet te speculeren over de bijzonderheden van het “principeakkoord”, omdat het nog kan veranderen. Uiteindelijk vormt de EU een aantrekkelijke markt voor rundvleesproducenten uit de VS. Er is veel vraag naar rundvlees van hoge kwaliteit, en nu het aanbod beperkt is, zouden de Amerikaanse rundvleesproducenten waarschijnlijk profiteren van een betere toegang zonder douanerechten.