¿Dónde está la carne de vacuno (sin hormonas)?

La semana pasada empezaron a llegar informes sobre un acuerdo entre Estados Unidos y la Unión Europea en relación con la antigua disputa sobre la carne de vacuno. Nos enteramos de que Estados Unidos y la UE han llegado a un «acuerdo de principio» para permitir a Estados Unidos una parte garantizada de la cuota anual de 45.000 toneladas de la UE para las importaciones de carne de vacuno de alta calidad sin hormonas.

Antecedentes de la disputa entre la UE y Estados Unidos sobre la carne de vacuno con hormonas

Estados Unidos y la UE mantienen una larga disputa sobre la decisión de la UE de prohibir la carne tratada con hormonas. Este desacuerdo ha dado lugar a una serie de procedimientos de solución de diferencias y a debates con la Organización Mundial del Comercio, en los que Estados Unidos impugna la decisión de la UE de prohibir la carne tratada con hormonas a pesar de las abrumadoras pruebas científicas de que este producto es seguro para los consumidores. En la actualidad, la UE restringe la mayoría de las importaciones de carne a una cantidad limitada de carne de vacuno que esté certificada como producida sin el uso de hormonas.

La prohibición de la UE, que se aplicó plenamente en 1989, abarca seis promotores del crecimiento cuyo uso está aprobado y se administra en Estados Unidos. La prohibición abarca de forma permanente una hormona -el estradiol-17β- y prohíbe provisionalmente otras cinco hormonas. En respuesta a la prohibición, Estados Unidos instituyó aranceles de represalia sobre las importaciones de la UE y, en 1996, tanto Estados Unidos como la UE solicitaron la celebración de consultas en la OMC para intentar resolver el conflicto. En agosto de 1997, el grupo especial de conciliación de la OMC publicó su informe, en el que coincidía con Estados Unidos en que la prohibición infringía el acuerdo sanitario y fitosanitario de la OMC, que tanto la UE como Estados Unidos deben cumplir. Un órgano de apelación de la OMC confirmó posteriormente que la prohibición infringía las obligaciones de la UE, pero le dio la opción de realizar una evaluación del riesgo de la carne tratada con hormonas. Tras esta decisión, la UE encargó varios estudios de investigación que utilizó como base para justificar la prohibición, afirmando haber realizado una evaluación de riesgos exhaustiva sobre la cuestión. Sin embargo, los funcionarios comerciales y veterinarios estadounidenses rechazaron los estudios, señalando que las pruebas presentadas no establecían un riesgo para los consumidores por comer carne tratada con hormonas. Además, según Estados Unidos, la UE ignoró numerosos estudios científicos que demostraban la seguridad del consumo de carne tratada con hormonas.

Afirmando que había cumplido con sus obligaciones en virtud del acuerdo, la UE inició un nuevo procedimiento de solución de diferencias de la OMC contra Estados Unidos y Canadá en 2005. En 2008, un grupo especial de la OMC reprochó a las tres partes varios aspectos de la disputa. El panel de la OMC consideró que la UE aún no había presentado suficientes pruebas científicas para justificar la prohibición, mientras que EE.UU. y Canadá habían cometido infracciones de procedimiento al mantener las sanciones comerciales impuestas. Finalmente, el panel de apelación emitió una sentencia mixta. Permitió que continuaran las medidas de represalia de Estados Unidos y Canadá, pero también permitió que continuara la prohibición. En mayo de 2009, Estados Unidos y la UE firmaron un memorando de entendimiento para resolver este conflicto. El memorando de entendimiento estableció un nuevo contingente arancelario para la carne de vacuno de alta calidad sin hormonas de Estados Unidos. A cambio, EE.UU. no aumentaría los aranceles sobre determinadas exportaciones de la UE a EE.UU. y acabaría eliminando todos los aranceles de represalia.

Situación actual

Estados Unidos exporta carne de vacuno a la UE principalmente bajo dos contingentes arancelarios: el contingente de carne de vacuno de alta calidad y el contingente Hilton. Las exportaciones de carne de vacuno de Estados Unidos a la UE deben estar certificadas bajo el programa de ganado no tratado con hormonas. Aunque uno de los contingentes arancelarios tiene como título el producto, ambos son para la carne de vacuno de alta calidad alimentada con cereales.

Con un tipo arancelario del 0% para la carne de vacuno, el contingente HQB es el más preferible de los dos contingentes para las exportaciones estadounidenses. Normalmente, la carne de vacuno estadounidense entra en la UE bajo la cuota Hilton como último recurso cuando se agota la asignación de la HQB y se necesita carne de vacuno estadounidense en la UE. La tasa fuera de cuota para la mayoría de los cortes es prohibitiva para los importadores y, teniendo en cuenta el mayor coste de producir el animal según los requisitos de la UE, la importación de carne de vacuno estadounidense no sería rentable para los usuarios finales de la UE.

El mercado de la carne de vacuno de la UE puede segmentarse en general por calidad; el mercado de la carne de vacuno de mayor calidad (pensemos en los filetes), que suele proceder del ganado vacuno, y el mercado de la carne de vacuno de menor calidad, que se abastece en gran medida del ganado lechero de desecho y de las importaciones brasileñas de menor calidad para el sector de la transformación. La demanda de carne de vacuno de alta calidad ha aumentado, impulsada en parte por la fuerte demanda del sector de la alimentación, especialmente en Alemania e Italia. Parte de esta demanda se está satisfaciendo con las importaciones de carne de vacuno de alta calidad procedentes de Argentina, Uruguay, Australia y Estados Unidos, pero las importaciones están restringidas en virtud de la Cuota HQB y la Cuota Hilton.

Con la apertura de la cuota HQB, Estados Unidos vio aumentar las importaciones a la UE. Esto alcanzó su punto máximo en 2015 con un nivel de 272 millones de dólares, y desde entonces ha disminuido cada año, con el mayor descenso, un 23 por ciento, en 2016. El aumento del 13% de las importaciones estadounidenses en 2015 contrastó con el descenso de las importaciones de otros países principales. Por otro lado, mientras que las importaciones de Estados Unidos se redujeron en 2016, las importaciones de Argentina y Uruguay aumentaron, con Argentina experimentando mayores aumentos cada año hasta 2018.

Si bien estas son las cifras totales de importación en contraposición a las importaciones bajo sólo la cuota HQB, los datos reflejan la historia general que viene de los involucrados en la exportación de carne de vacuno de Estados Unidos: El producto estadounidense sometido a la cuota está siendo reducido por estos otros países. Con el crecimiento de Argentina y Uruguay a expensas de los proveedores estadounidenses, algunas estimaciones sitúan la cuota de mercado de Estados Unidos en la cuota en menos del 30%. El contingente HQB es también un contingente muy competitivo, lo que ha exacerbado la erosión de la cuota de mercado de EE.UU. bajo el contingente.

El contingente HQB opera bajo un sistema de asignación trimestral, lo que significa que se abre una vez por trimestre. Una vez que la asignación trimestral se llena, los importadores deben asegurar el producto bajo una cuota diferente o en el país hasta que se abra la siguiente asignación trimestral. Debido al derecho del 0% y a la creciente demanda de carne de vacuno de alta calidad en la UE, el contingente arancelario HQB se ha llenado en plazos cada vez más cortos cada trimestre (ejemplos aquí, aquí, aquí y aquí). Ahora la asignación trimestral se llenará en cuestión de unas pocas semanas, contribuyendo a enormes desafíos logísticos a lo largo de la cadena de suministro tanto en los EE.UU. como en la UE.

Brasil es, con mucho, el mayor exportador de carne de vacuno a la UE, sobre todo por volumen. La mayor parte de las exportaciones brasileñas a la UE es carne de vacuno de baja calidad que se utiliza para su procesamiento. En cambio, las exportaciones estadounidenses, argentinas y uruguayas a la UE son en su mayoría cortes de alta calidad y de gran valor, lo que da lugar a una diferencia en las cuotas de mercado entre los países cuando se comparan las importaciones en valor con las importaciones en volumen.

La figura 3 muestra las importaciones de la UE tanto en valor como en volumen. Se puede observar la gran diferencia entre las cuotas de mercado de Brasil, que representa el 42% de la cuota de mercado en volumen, pero sólo el 31% en valor. Esto apoya la idea de que la mayor parte de las importaciones de Brasil se inclinan hacia la carne de vacuno de menor calidad y más barata frente a los cortes de alto valor que llegan bajo la cuota de otros países. Por el contrario, Estados Unidos presenta una relación inversa, ya que representa el 9% de las importaciones en valor, pero sólo el 6% en volumen. El resto de los países presentan una tendencia similar, siendo el más notable Argentina, que representa el 19 por ciento de las importaciones en volumen pero el 23 por ciento en valor.

Conclusión

En este punto, tal vez sea mejor no especular sobre ningún aspecto específico del «acuerdo de principio», ya que podría cambiar. En definitiva, la UE representa un mercado atractivo para los productores de carne de vacuno estadounidenses. La carne de vacuno de alta calidad tiene una gran demanda, y con la oferta limitada como está, los productores de carne de vacuno de Estados Unidos probablemente se beneficiarían de cualquier aumento en el acceso libre de impuestos.