Au milieu du drame de la mise en accusation de Trump, il est facile d’oublier une question plus pressante sur le plan géopolitique en Ukraine : L’implication continue de la Russie dans la partie orientale du pays et le partenariat bloqué de l’Ukraine avec l’Occident pour la repousser. À l’approche de la réunion, la semaine prochaine à Paris, du président russe Vladimir Poutine, du président ukrainien Volodymyr Zelensky, du président français Emmanuel Macron et de la présidente allemande Angela Merkel, au cours de laquelle les quatre dirigeants tenteront de conclure un accord de cessez-le-feu, il est temps que les États-Unis se remettent au diapason, d’autant plus que certaines voix influentes à Moscou semblent favorables à une approche plus souple. En d’autres termes, une interprétation plus souple de l’accord de Minsk II de 2015 visant à mettre fin aux combats dans le Donbass, avec un traitement plus attentif des préoccupations ukrainiennes. Cela pourrait, à son tour, stimuler les chances de paix.
Une partie du problème des États-Unis est qu’ils diagnostiquent mal le problème en Ukraine. Il ne se passe pas un jour sans qu’un observateur suggère que la Russie a envahi l’Ukraine parce que Poutine ne cherchait rien de moins que la soumission complète de ce pays à Moscou. Ce malentendu a, à son tour, encouragé les faucons de la Russie aux États-Unis qui ont préconisé les sanctions plutôt que l’engagement.
La vérité sur les activités de la Russie en Ukraine est plus nuancée. Plutôt qu’une annexion, l’objectif initial du Kremlin en soutenant les séparatistes pro-russes dans l’est de l’Ukraine était d’obtenir une autonomie juridique pour la région du Donbass au sein d’une Ukraine fédérale. La Russie aurait alors la mainmise sur une partie importante du territoire ukrainien, ce qui donnerait effectivement à Moscou un droit de veto à Kiev sur le rapprochement stratégique du pays avec l’Occident. De multiples déclarations de Poutine lui-même confirment que la Russie considère la fédéralisation de l’Ukraine comme un outil attrayant pour bloquer l’intégration euro-atlantique du pays et que s’assurer de la loyauté du Donbass, c’est garantir les préférences russes.
Le Kremlin est peut-être faucon en ce qui concerne l’Ukraine, mais il n’est pas fou. Poutine savait sûrement qu’envahir et occuper l’Ukraine – sans parler de créer un conflit qui couve en permanence – aurait été trop sanglant et trop coûteux. Une invasion n’aurait pas non plus aidé la Russie à cimenter son influence sur la politique ukrainienne à un coût géopolitique minimal.
Certes, les activités de la Russie en Ukraine ne se sont pas déroulées comme prévu. Les six premiers mois de l’implication russe ont été, de l’avis général, un désordre total, certaines parties de l’Ukraine orientale sombrant dans des niveaux de violence et d’anarchie indescriptibles. Finalement, le Kremlin a établi des régimes plus ou moins gérables dans deux bastions séparatistes du Donbass-Luhansk et Donetsk. Mais pour y parvenir, il a fallu un processus long et sanglant de purge des fanatiques idéologiques et de ceux qui ne voulaient pas se plier à la ligne du Kremlin.
Les difficultés de la campagne en Ukraine ont mis à l’épreuve la capacité des élites russes à rester unies. Plus le temps passe et plus l’enjeu est important, plus la désunion interne devient apparente. Ces jours-ci, la politique russe sur les républiques autoproclamées de Donetsk et de Lougansk implique plusieurs ensembles d’acteurs étatiques concurrents aux intérêts parfois contradictoires.
Par exemple, un personnage clé dans la gestion des républiques est Vladislav Surkov, un stratège politique notoire du Kremlin qui supervise la politique envers la région ukrainienne du Donbass au sein de l’administration présidentielle et est chargé de diriger les programmes de construction de l’État dans les deux républiques indépendantes non reconnues internationalement de Donetsk et de Lougansk. Son objectif, alors qu’il guide l’élaboration des lois et la politique du personnel, est de maintenir la stabilité politique dans les deux républiques et de garantir leurs intérêts dans les pourparlers internationaux sur le conflit ukrainien.
Les gens de Surkov entrent fréquemment en conflit avec les services de renseignement et l’armée russes, qui sont chargés de gérer la sécurité dans le Donbass. Ils préfèrent que les organes de sécurité dans les républiques soient plus rapidement subordonnés aux autorités militaires russes, tandis que les responsables politiques rendent compte à l’équipe de Sourkov, ce qui rend difficile d’éviter toute rivalité. Leurs priorités contradictoires conduisent parfois à des affrontements internes, comme en 2017, lorsque le Service fédéral de sécurité russe a réussi à faire nommer un ancien officier de renseignement à la tête de la république de Louhansk au lieu du candidat civil préféré de Sourkov.
Le troisième groupe d’intérêt russe dans le Donbass est celui qui gère le financement des opérations de la Russie dans la région. Ces dernières années, le vice-premier ministre russe Dmitry Kozak a dirigé ce groupe. Il a plaidé pour une approche plus souple de la mise en œuvre des accords de Minsk. Il souhaiterait notamment trouver des moyens de régler le conflit en allégeant le fardeau financier et économique que la Russie supporte en soutenant des régimes militaires profondément corrompus. L’équipe de Surkov, en revanche, considère que de tels mouvements indiquent une volonté de faire des concessions inacceptables.
La compétition entre les factions a conduit à une incohérence politique et, plus récemment, à des signes d’un changement potentiel de la position de la Russie envers l’Ukraine. Au cours des deux dernières années, la position de Surkov s’est progressivement affaiblie, et il a été interpellé pour son caractère belliciste. Par exemple, en octobre 2018, Poutine a remanié la direction présidentielle clé qui est officieusement responsable de l’Ukraine, en réduisant son autorité. Cela a été suivi d’une réduction importante du personnel du bureau. Il y a également des murmures parmi certains technocrates et libéraux selon lesquels des gestes limités de bonne volonté envers l’Ukraine pourraient valoir la peine s’ils conduisent l’Union européenne à lever les sanctions économiques contre la Russie.
Le principal obstacle à tout changement dans la politique de la Russie à l’égard de l’Ukraine est une croyance profondément ancrée chez les dirigeants russes selon laquelle toute concession entraînera une pression et des exigences occidentales toujours plus grandes. C’est pourquoi, quelles que soient les autres concessions que la Russie peut faire, sa ligne rouge restera ferme : Le Kremlin conservera un ancrage politique dans le Donbass qui lui permettra d’influencer la politique étrangère de l’Ukraine. Et même de plus petites concessions ne sont pas sur la table tant que la Russie craint un Occident belliciste.
Le sommet de Paris n’est guère un événement décisif ; les positions de négociation des deux côtés semblent encore rester irréconciliables. Mais les États-Unis ne devraient pas ignorer les signes indiquant que certaines parties de l’élite russe pourraient être disposées à trouver une meilleure solution que le statu quo. La crise ukrainienne est devenue un cas rare dans lequel la Russie a réussi à semer la discorde non seulement à l’étranger, mais aussi chez elle. Et pour cette raison, il est temps pour l’Occident d’examiner comment les intérêts russes concurrents peuvent jouer.