Tout historien intelligent des années 1930 est un critique du New Deal. L’administration Obama doit incontestablement répondre plus efficacement à la crise actuelle que ne l’a fait l’administration Roosevelt face à la Grande Dépression. Mais ce n’est pas parce que le « New Deal n’a pas fonctionné », comme le disent maintenant fréquemment les experts conservateurs – il a fonctionné. Il n’est pas allé assez loin assez vite, et il comprenait d’autres erreurs dont nous pouvons utilement tirer des leçons, mais ignorer ses succès ne fera qu’empirer les choses.
La chose la plus importante à savoir sur l’économie de Roosevelt est que, malgré les affirmations contraires, l’économie s’est redressée pendant le New Deal. Pendant les deux premiers mandats de Roosevelt, l’économie américaine a connu des taux de croissance annuels moyens de 9 % à 10 %, à l’exception de l’année de récession de 1937-1938. Comme l’écrit l’économiste Christina Romer (aujourd’hui directrice désignée du Council of Economic Advisers), ces taux étaient « spectaculaires, même pour une économie sortant d’une grave récession. »
Donc, à tout le moins, le New Deal n’a pas empêché un taux de reprise « spectaculaire ». Plus encore, nous avons des raisons de croire que certaines des politiques de Roosevelt l’ont permis.
Pour commencer, l’intervention du New Deal a sauvé les banques. Pendant la présidence de Hoover, environ 20 % des banques américaines ont fait faillite et, sans assurance-dépôts, un effondrement en a entraîné un autre, les épargnants retirant leur argent du système chancelant. Lorsque Roosevelt est entré en fonction, il a ordonné la fermeture et l’audit des banques. Une semaine plus tard, les autorités ont commencé à rouvrir les banques, et les dépôts sont retournés dans les coffres.
Le Congrès a également créé la Federal Deposit Insurance Corporation, qui, comme l’ont écrit les économistes Milton Friedman et Anna Jacobson Schwartz, a été « le changement structurel le plus favorable à la stabilité monétaire depuis … la guerre civile. » Après la création de la FDIC, les faillites bancaires ont presque entièrement disparu. Les New Dealers ont également recapitalisé les banques en achetant environ un milliard de dollars d’actions privilégiées.
John Maynard Keynes écrivit à Roosevelt en 1938 que ces actions étaient « une condition préalable à la reprise, car il ne sert à rien de créer une demande de crédit, s’il n’y a pas d’offre. » Ainsi, le New Deal a rendu la reprise possible.
Mais on peut aller encore plus loin : Les politiques du New Deal ont non seulement rendu la reprise possible mais l’ont fait démarrer. Roosevelt a réduit la valeur du dollar à 35 dollars par once d’or (environ 60 % de son ancienne valeur) et, comme le note Romer, les investissements étrangers ont afflué dans le pays, attirés par ces dollars moins chers et ces banques stables et poussés, au fil du temps, hors d’Europe par l’avancée d’Hitler. Avec l’afflux d’investissements est venue une augmentation des dépenses en biens durables et de la construction — et des emplois dans le secteur privé.
L’augmentation des emplois compte aussi comme un succès au moins partiel du New Deal. A l’exception de 1937-1938, le chômage a baissé chaque année des deux premiers mandats de Roosevelt. Les emplois proviennent en partie de Washington, qui a employé directement jusqu’à 3,6 millions de personnes pour construire des routes, des ponts, des ports, des aéroports, des stades et des écoles – ainsi que, bien sûr, pour peindre des peintures murales et des pièces de théâtre. Mais les nouveaux emplois sont également venus du secteur privé, où le travail manufacturier a augmenté rapidement.
Ce fait de base est clair — à moins que vous ne citiez seulement le taux de chômage pour l’année de récession 1938 et que vous comptiez les employés du gouvernement embauchés dans le cadre du New Deal comme des chômeurs, ce que les commentateurs conservateurs ont pris l’habitude de faire. Et à moins que vous n’expliquiez soigneusement qui vous comptez comme chômeurs et pourquoi (pourquoi, par exemple, les constructeurs de routes du gouvernement comptent-ils comme chômeurs mais pas les commis aux dossiers du gouvernement ?), c’est au mieux du cherry picking et au pire du mensonge.
Pour autant, le New Deal était loin d’être parfait. Il est tout à fait possible que l’économie aurait pu croître encore plus rapidement qu’elle ne l’a fait et que la récession de 1937-1938 aurait pu être évitée si Roosevelt avait évité certaines erreurs clés et fait davantage confiance à la relance budgétaire.
Au début, le New Deal a mis trop de pouvoir public entre les mains du privé. Les critiques conservateurs se concentrent maintenant sur l’Administration de la relance nationale, qui a créé des cartels sous licence gouvernementale afin que les industries puissent s’autoréguler. Les critiques modernes de la NRA ont de bonnes fréquentations historiques : De nombreux New Dealers n’appréciaient pas la NRA, et Roosevelt lui-même a fini par admettre qu’elle était « plutôt mauvaise ». La NRA a créé des conseils chargés de fixer les prix, les salaires et les conditions de travail. Ces conseils étaient censés être composés de représentants de la direction, des travailleurs, des consommateurs et du gouvernement, mais en pratique, moins de 10 % d’entre eux étaient composés de représentants des travailleurs, encore moins de représentants des consommateurs, et le représentant du gouvernement était généralement issu des rangs de la direction. Un New Dealer n’a relevé que deux cas où le gouvernement a imposé des codes de comportement aux hommes d’affaires contre leur gré.
En conséquence, comme le souligne l’historien Andrew Wender Cohen, les conseils de la NRA ont fourni une légitimité aux hommes d’affaires désireux de se contraindre mutuellement – comme cela s’est produit lorsqu’un groupe de petits bouchers casher a posé des problèmes au puissant groupe Schechter – et ont généralement donné aux hommes d’affaires l’occasion de s’entendre pour fixer les prix. C’est pourquoi la NRA est devenue impopulaire et moribonde avant que la Cour suprême ne la déclare inconstitutionnelle au début de 1935.
Mais l’affaire contre la NRA n’est pas une affaire selon laquelle l’Amérique aurait été meilleure sans le New Deal : C’est une affaire selon laquelle le New Deal aurait été meilleur sans la NRA — une position à laquelle de nombreux New Dealers étaient arrivés à un moment donné en 1934.
Le New Deal a également avancé trop lentement et prudemment pour fournir une stimulation fiscale. Les travaux publics massifs sont entrés dans le pipeline du New Deal très tôt avec la création de l’Administration des travaux publics. Mais la planification et le lancement de ces grands projets ont pris beaucoup de temps. Le Civilian Conservation Corps a été mis en place immédiatement sous l’administration Roosevelt, mais il n’employait que des jeunes hommes. Fin 1933, réalisant un besoin d’aide plus immédiat, Roosevelt créa la Civil Works Administration, qui employa directement quelque 4 millions d’Américains sur des projets de travaux publics — mais, nerveuse à l’idée d’établir un précédent permanent, l’administration dissolut le CWA au printemps 1934, laissant les travailleurs américains se débrouiller seuls.
Ce n’est qu’en 1935 que Roosevelt inaugura la Works Progress Administration dans le but de donner des emplois aux chômeurs aptes au travail. Et même alors, il n’aimait pas l’emploi fédéral direct — il a supprimé les emplois de la WPA en 1937 lorsque des signes de reprise ont commencé à apparaître, ce qui était beaucoup trop tôt. Comme Keynes lui a écrit, agir comme si la reprise était assurée alors qu’elle venait à peine de commencer était une « erreur d’optimisme », et Roosevelt devait investir plus massivement dans les travaux publics pour éviter un nouveau désastre.
Le code fiscal du New Deal était également peu clément envers les Américains ordinaires. Roosevelt a largement poursuivi la politique fiscale de Hoover, en vertu de laquelle une grande partie des recettes fédérales provenait des taxes d’accise, en particulier celles sur l’alcool et le tabac, affectant de manière disproportionnée les plus démunis. Les impôts sur la fortune controversés de 1935 ne touchaient presque personne — célèbre, la tranche supérieure ne capturait que John D. Rockefeller — et ce n’est qu’après la guerre que la structure de l’impôt sur le revenu changea de manière significative.
Dans l’ensemble, le New Deal n’a jamais été véritablement keynésien. Ce n’est qu’en 1938 que les New Dealers ont adopté un plan de relance budgétaire, et ensuite ils ont appliqué le principe timidement, en enregistrant un déficit trop faible pour avoir de l’importance. Ce n’est qu’après la guerre que les déficits budgétaires et les dépenses publiques ont pris une ampleur suffisante pour produire des résultats.
Lorsque les politiques du New Deal ont aidé les travailleurs, elles ont bénéficié de manière disproportionnée aux hommes blancs. Les emplois dans la construction allaient aux hommes comme une question de coutume, et les avantages allaient aux Blancs comme une question de politique. Toujours dépendants des ségrégationnistes pour obtenir une majorité nationale, les démocrates des années 1930 ont souvent cédé le contrôle local des agences du New Deal à des Sudistes peu favorables aux travailleurs noirs. Bien que le New Deal ait aidé les Afro-Américains — suffisamment pour faire une différence dans leur vote, les électeurs noirs soutenant de plus en plus les démocrates — les Noirs américains n’en ont pas bénéficié de la même manière que leurs voisins blancs.
En prenant ces succès et ces échecs du New Deal ensemble, nous pouvons tirer quelques leçons claires. Les années 1930 n’offrent pas un cas contre l’intervention du gouvernement ; plutôt, ils fournissent un cas contre la mauvaise intervention du gouvernement. Les bonnes interventions bancaires et monétaires sous Roosevelt ont remplacé les mauvaises interventions bancaires et monétaires sous Hoover, avec un bon effet. La mauvaise politique de fixation des prix sous Roosevelt (NRA) a disparu, pour être remplacée par de meilleures mesures de relance qui, comme Keynes l’a observé, auraient pu fonctionner encore mieux si Roosevelt les avait pleinement soutenues. Les effets de la guerre fournissent de bonnes raisons de croire que si plus d’argent public avait été mis plus tôt entre les mains des travailleurs américains, la reprise aurait été plus rapide.
L’administration Obama a engagé des décideurs politiques comme Lawrence Summers et Christina Romer qui comprennent ces leçons en détail. Peut-être plus important encore, l’administration — contrairement à Roosevelt, ou à n’importe lequel de ses prédécesseurs libéraux — n’a pas absolument besoin du Sud et de ses Blancs conservateurs du Sud pour obtenir un soutien politique.
Enfin, ce compte rendu ne couvre que le bilan de l’administration Roosevelt en matière de promotion de la reprise : Dans un autre domaine clé, celui de la promulgation de réformes destinées à prévenir ou à atténuer l’impact de futurs ralentissements, le New Deal mérite des notes beaucoup plus élevées. La FDIC, un conseil de la Réserve fédérale plus souple, la Commission des valeurs mobilières et des changes, la légalisation de la négociation collective, le National Labor Relations Board et le salaire minimum ont tous vu le jour pendant le New Deal et ont obtenu d’assez bons résultats depuis lors. De plus, les programmes de travaux publics n’ont pas seulement apporté un soulagement mais des investissements publics précieux qui, comme le souligne l’historien Jason Scott Smith, ont rapporté des dividendes en termes de croissance économique pendant des décennies par la suite.
Peut-être le plus important, le New Deal a apporté aux Américains une assurance-chômage et une assurance-vieillesse fédérales, ce qui a non seulement rendu les ralentissements ultérieurs moins sévères, mais a rendu les Américains moins dépendants de la largesse inconstante de leurs employeurs, ne serait-ce que très légèrement. Et là aussi, l’administration Obama pourrait tirer une dernière leçon historique : Les conseillers de Roosevelt voulaient établir un système de santé public dans le cadre de leur programme visant à protéger les Américains de « l’insécurité économique », mais ils l’ont laissé de côté en prévision de l’opposition. Ayons l’espoir que ce nouveau New Deal puisse être plus audacieux.