Var finns det (hormonfria) nötköttet?

Förra veckan började rapporterna strömma in om ett avtal mellan USA och EU om den långvariga tvisten om nötkött. Vi hör att USA och EU har nått en ”principöverenskommelse” om att låta USA få en garanterad andel av EU:s årliga kvot på 45 000 ton för import av hormonfritt nötkött av hög kvalitet.

Bakgrund till EU:s och USA:s tvist om hormonbehandlat nötkött

USA och EU har en långvarig tvist om EU:s beslut att förbjuda hormonbehandlat kött. Denna oenighet har lett till en rad tvistlösningsförfaranden och diskussioner med Världshandelsorganisationen, där USA bestrider EU:s beslut att förbjuda hormonbehandlat kött trots de överväldigande vetenskapliga bevisen för att denna produkt är säker för konsumenterna att äta. EU begränsar för närvarande de flesta köttimporter till en begränsad mängd nötkött som är certifierat som producerat utan användning av hormoner.

Fullt genomfört 1989 omfattar EU:s förbud sex tillväxtbefrämjande medel som är godkända för användning och administrering i USA. Förbudet omfattar permanent ett hormon – östradiol – 17β- och förbjuder provisoriskt fem andra hormoner. Som svar på förbudet införde USA retorsionstullar på EU:s import, och 1996 hade både USA och EU begärt WTO-samråd i ett försök att lösa tvisten. I augusti 1997 offentliggjorde WTO:s panel sin rapport och höll med USA om att förbudet stred mot WTO:s sanitära och fytosanitära avtal, som både EU och USA måste följa. Ett överklagandeorgan inom WTO bekräftade senare att förbudet stred mot EU:s skyldigheter, men gav EU möjlighet att genomföra en riskbedömning av hormonbehandlat kött. Efter detta beslut beställde EU flera forskningsstudier som man använde som grund för att rättfärdiga förbudet och hävdade att man hade genomfört en grundlig riskbedömning i frågan. Amerikanska handels- och veterinärtjänstemän förkastade dock studierna och konstaterade att de presenterade bevisen inte visade att det fanns någon risk för konsumenterna att äta hormonbehandlat kött. Enligt USA ignorerade EU dessutom ett flertal vetenskapliga studier som visade att det är säkert att äta hormonbehandlat kött.

Med hänvisning till att EU hade uppfyllt sina skyldigheter enligt avtalet inledde EU 2005 ett nytt WTO-tvistlösningsförfarande mot USA och Kanada. År 2008 kritiserade en WTO-panel alla tre parter för olika aspekter av tvisten. WTO-panelen konstaterade att EU fortfarande inte hade lagt fram tillräckliga vetenskapliga bevis för att motivera förbudet, samtidigt som USA och Kanada hade gjort sig skyldiga till procedurbrott när de upprätthöll de införda handelssanktionerna. I slutändan utfärdade överklagandepanelen ett blandat beslut. Den tillät fortsatta vedergällningsåtgärder från USA och Kanada, men tillät också att förbudet fortsatte. I maj 2009 undertecknade USA och EU ett samförståndsavtal om denna tvist. Genom samförståndsavtalet inrättades en ny tullkvot för amerikanskt hormonfritt nötkött av hög kvalitet. I utbyte skulle USA inte höja tullarna på utvalda EU-exporter till USA och så småningom avskaffa alla vedergällningstullar.

Aktuell situation

USA exporterar nötkött till EU främst inom ramen för två tullkvoter: kvoten för nötkött av hög kvalitet och Hilton-kvoten. USA:s nötköttsexport till EU måste vara certifierad enligt programmet för icke hormonbehandlade nötkreatur. Även om en av tullkvoterna har produkten som rubrik, gäller båda tullkvoterna nötkött av hög kvalitet med spannmålsuppfödning.

Med en tullsats på 0 procent för nötkött är HQB-kvoten den mest föredragna av de två kvoterna för amerikansk export. Vanligtvis förs amerikanskt nötkött in i EU enligt Hilton-kvoten som en sista utväg när HQB-kvoten är uttömd och amerikanskt nötkött behövs i EU. Den avgift som gäller utanför kvoten för de flesta styckningsdelar är kostnadsdrivande för importörerna, och med tanke på den högre kostnaden för att producera djuret enligt EU:s krav skulle importen av amerikanskt nötkött vara olönsam för EU:s slutanvändare.

EU:s nötköttsmarknad kan i allmänhet delas in efter kvalitet: marknaden för nötkött av högre kvalitet (tänk på biffar), som i allmänhet kommer från nötkreatur, och marknaden för nötkött av lägre kvalitet, som till stor del försörjs genom utslagning av mjölkkor och från brasiliansk import av lägre kvalitet för bearbetningssektorn. Efterfrågan på nötkött av hög kvalitet har ökat, delvis på grund av en stark efterfrågan från restaurangbranschen, särskilt i Tyskland och Italien. En del av denna efterfrågan tillgodoses genom import av nötkött av hög kvalitet från Argentina, Uruguay, Australien och USA, men importen är begränsad inom ramen för HQB-kvoten och Hilton-kvoten.

Med öppnandet av HQB-kvoten såg USA en ökad import till EU. Denna toppade 2015 på en nivå av 272 miljoner dollar och har sedan dess minskat varje enskilt år, med den kraftigaste minskningen, 23 procent, under 2016. Den 13-procentiga ökningen av den amerikanska importen under 2015 stod i kontrast till den minskande importen från andra toppländer. Å andra sidan, när importen från USA minskade 2016, ökade importen från Argentina och Uruguay, med större ökningar i Argentina varje år fram till och med 2018.

Och även om detta är totala importsiffror i motsats till import inom ramen för bara HQB-kvoten, återspeglar uppgifterna den allmänna berättelse som kommer från dem som är involverade i export av amerikanskt nötkött: Den amerikanska produkten inom ramen för kvoten blir utpressad av dessa andra länder. Eftersom Argentinas och Uruguays tillväxt sker på bekostnad av de amerikanska leverantörerna, uppskattar vissa beräkningar att USA:s marknadsandel av kvoten är mindre än 30 procent. HQB-kvoten är också en mycket konkurrensutsatt kvot, vilket har förvärrat urholkningen av USA:s marknadsandel inom ramen för kvoten.

HQB-kvoten fungerar enligt ett kvartalsvis tilldelningssystem, vilket innebär att den öppnas en gång per kvartal. När den kvartalsvisa tilldelningen är fylld måste importörerna säkra produkter inom ramen för en annan kvot eller på hemmaplan tills nästa kvartalsvisa tilldelning öppnas. På grund av tullen på 0 procent och den ökande efterfrågan på nötkött av hög kvalitet i EU har HQB TRQ fyllts på allt kortare tid varje kvartal (exempel här, här, här och här). Nu kommer den kvartalsvisa tilldelningen att fyllas inom några veckor, vilket bidrar till enorma logistiska utmaningar i hela leveranskedjan i både USA och EU.

Brasilien är den överlägset största exportören av nötkött till EU, särskilt sett till volym. Huvuddelen av Brasiliens export till EU är nötkött av lägre kvalitet som används för bearbetning. Däremot är USA:s, Argentinas och Uruguays export till EU mestadels högkvalitativa och högvärdiga styckningsdelar, vilket leder till en skillnad i marknadsandelar mellan länderna när man jämför import på värdebasis med import på volymbasis.

Figur 3 visar EU:s import både på värdebasis och på volymbasis. Man kan se den stora skillnaden mellan Brasiliens marknadsandelar, som står för 42 procent av marknadsandelen i volym, men bara 31 procent i värde. Detta stöder idén att en större del av Brasiliens import är inriktad på billigare nötkött av lägre kvalitet jämfört med de högkvalitativa styckningsdelar som kommer in från andra länder inom ramen för kvoten. Omvänt uppvisar USA ett omvänt förhållande och står för 9 procent av importen i värde men endast 6 procent av importen i volym. Resten av länderna har en liknande trend, med det mest anmärkningsvärda är Argentina, som står för 19 procent av importen i volym men 23 procent i värde.

Slutsats

I det här läget är det kanske bäst att inte spekulera i några detaljer i ”principöverenskommelsen” eftersom den kan komma att ändras. I slutändan utgör EU en attraktiv marknad för amerikanska nötköttsproducenter. Nötkött av hög kvalitet är mycket efterfrågat, och med ett begränsat utbud som det är, skulle amerikanska nötköttsproducenter sannolikt gynnas av en ökning av det tullfria tillträdet.