In the midst of the Trump impeachment drama, it is easy to forget a more geopolitically pressing issue in Ukraine: De voortdurende betrokkenheid van Rusland bij het oostelijke deel van het land en het vastgelopen partnerschap van Oekraïne met het Westen om het terug te dringen. Met het oog op de ontmoeting volgende week in Parijs tussen Vladimir Poetin, Volodymyr Zelensky, Emmanuel Macron en Angela Merkel, waarbij de vier leiders zullen proberen een akkoord te bereiken over een staakt-het-vuren, is het tijd dat de Verenigde Staten hun stem weer laten horen, vooral omdat er aanwijzingen zijn dat een aantal invloedrijke stemmen in Moskou voor een zachtere aanpak zijn. Dat wil zeggen, een soepeler interpretatie van het Minsk II-akkoord van 2015, bedoeld om een einde te maken aan de gevechten in de Donbass, met een zorgvuldiger behandeling van de Oekraïense zorgen. Dat zou op zijn beurt de kansen op vrede kunnen vergroten.
Een deel van het probleem van de Verenigde Staten is dat ze het probleem in Oekraïne verkeerd diagnosticeren. Er gaat bijna geen dag voorbij zonder dat een of andere waarnemer suggereert dat Rusland Oekraïne is binnengevallen omdat Poetin niets minder wilde dan de volledige onderwerping van dat land aan Moskou. Dat misverstand heeft op zijn beurt de Rusland-haviken in de Verenigde Staten aangemoedigd, die hebben gepleit voor sancties in plaats van betrokkenheid.
De waarheid over de activiteiten van Rusland in Oekraïne is genuanceerder. In plaats van annexatie was het oorspronkelijke doel van het Kremlin om pro-Russische separatisten in Oost-Oekraïne te steunen, het veiligstellen van wettelijke autonomie voor de Donbass-regio binnen een federaal Oekraïne. Rusland zou dan de scepter zwaaien over een prominent stuk grondgebied binnen Oekraïne, waardoor Moskou in Kiev in feite een vetostem zou krijgen over de strategische toenadering van het land tot het Westen. Meerdere verklaringen van Poetin zelf bevestigen dat Rusland de federalisering van Oekraïne als een aantrekkelijk instrument beschouwt om de Euro-Atlantische integratie van het land te blokkeren en dat het veiligstellen van de loyaliteit van de Donbass de Russische voorkeuren moet garanderen.
Het Kremlin mag dan havikachtig zijn als het op Oekraïne aankomt, gek is het niet. Poetin wist zeker dat een invasie en bezetting van Oekraïne – om nog maar te zwijgen van het creëren van een permanent sudderend conflict – te bloedig en te duur zou zijn geweest. Ook zou een invasie Rusland niet hebben geholpen om tegen minimale geopolitieke kosten invloed te verwerven op de Oekraïense politiek.
Om zeker te zijn, zijn de activiteiten van Rusland in Oekraïne niet verlopen zoals gepland. De eerste zes maanden van de Russische inmenging waren, naar alle waarschijnlijkheid, een totale puinhoop, waarbij delen van Oost-Oekraïne in een onbeschrijflijk niveau van geweld en anarchie terechtkwamen. Uiteindelijk vestigde het Kremlin min of meer beheersbare regimes in twee separatistische bolwerken in de Donbass-Luhansk en Donetsk. Maar om daar te komen was een lang en bloedig proces nodig van zuivering van ideologische fanatici en degenen die zich niet aan de lijn van het Kremlin wilden houden.
De moeilijkheden van de campagne in Oekraïne hebben het vermogen van de Russische elites om eensgezind te blijven op de proef gesteld. Naarmate de tijd verstrijkt en er meer op het spel staat, wordt de interne verdeeldheid steeds duidelijker. Bij het Russische beleid ten aanzien van de zelfbenoemde republieken Donetsk en Loehansk zijn tegenwoordig verschillende concurrerende groepen staatsactoren betrokken met soms tegenstrijdige belangen.
Een sleutelfiguur in het bestuur van de republieken is bijvoorbeeld Vladislav Surkov, een beruchte politieke strateeg van het Kremlin die binnen de presidentiële administratie toezicht houdt op het beleid ten aanzien van de Oekraïense Donbass-regio en belast is met het leiden van programma’s voor de opbouw van de staat in zowel de internationaal niet-erkende onafhankelijke republieken Donetsk en Loehansk. Zijn doel, zoals hij de wetgeving en het personeelsbeleid leidt, is de politieke stabiliteit in de twee republieken te handhaven en hun belangen veilig te stellen in de internationale besprekingen over het Oekraïne-conflict.
Surkovs mensen komen vaak in conflict met de Russische inlichtingendiensten en het leger, die belast zijn met het beheer van de veiligheid in de Donbass. Zij geven er de voorkeur aan dat de veiligheidsorganen in de republieken eerder ondergeschikt zijn aan de Russische militaire autoriteiten, terwijl de politieke managers rapporteren aan het team van Surkov, wat het moeilijk maakt om rivaliteit te vermijden. Hun tegenstrijdige prioriteiten leiden soms tot interne botsingen, zoals in 2017, toen de Russische Federale Veiligheidsdienst erin slaagde een voormalige inlichtingenofficier tot leider van de Luhansk-republiek benoemd te krijgen boven de burgerkandidaat van Surkov’s voorkeur.
De derde Russische belangengroep in de Donbass is die welke de financiering van Ruslands operaties in de regio beheert. De afgelopen jaren stond de Russische vice-premier Dmitri Kozak aan het hoofd van die groep. Hij heeft gepleit voor een flexibelere aanpak van de uitvoering van de akkoorden van Minsk. Hij zou met name manieren willen vinden om het conflict op te lossen die de financiële en economische last zouden verlichten die Rusland draagt omdat het diep gecorrumpeerde militaire regimes in stand houdt. Surkovs team daarentegen beschouwt dergelijke stappen als een teken van bereidheid om onaanvaardbare concessies te doen.
De strijd tussen de facties heeft geleid tot een incoherent beleid en, recentelijk, tot tekenen van een mogelijke verschuiving in Ruslands houding ten opzichte van Oekraïne. De afgelopen twee jaar is de positie van Surkov geleidelijk verzwakt, en hij is uitgescholden voor zijn havikachtigheid. Zo heeft Poetin in oktober 2018 het belangrijke presidentiële directoraat dat informeel verantwoordelijk is voor Oekraïne een nieuwe vorm gegeven, waarbij het gezag ervan werd ingeperkt. Dat werd gevolgd door een prominente personeelsvermindering voor het bureau. Er zijn ook geruchten onder sommige technocraten en liberalen dat beperkte gebaren van goede wil jegens Oekraïne de moeite waard kunnen zijn als ze de Europese Unie ertoe brengen de economische sancties tegen Rusland op te heffen.
Het belangrijkste obstakel voor elke verandering in het Russische Oekraïne-beleid is een diepgeworteld geloof onder de Russische leiders dat het doen van elke concessie zal leiden tot steeds grotere westerse druk en eisen. Daarom zal Rusland, welke concessies het ook kan doen, zijn rode lijn onwrikbaar handhaven: Het Kremlin zal in de Donbass een politieke positie blijven innemen die het in staat stelt invloed uit te oefenen op het buitenlands beleid van Oekraïne. En zelfs kleinere concessies zijn van de tafel zolang Rusland een havikachtig Westen vreest.
De top van Parijs is nauwelijks een make-or-break-evenement; de onderhandelingsposities aan beide zijden lijken nog steeds onverzoenlijk te blijven. Maar de Verenigde Staten mogen geen signalen negeren dat delen van de Russische elite wellicht bereid zijn een betere oplossing te vinden dan de status quo. De Oekraïne-crisis is een zeldzaam geval geworden waarin Rusland erin geslaagd is verdeeldheid te zaaien, niet alleen in het buitenland, maar ook in eigen land. En daarom is het tijd voor het Westen om te overwegen hoe concurrerende Russische belangen kunnen uitspelen.