Elke slimme historicus van de jaren dertig van de vorige eeuw is een criticus van de New Deal. Het lijdt geen twijfel dat de regering-Obama doeltreffender op de huidige crisis moet reageren dan de regering-Roosevelt op de Grote Depressie heeft gedaan. Maar niet omdat de “New Deal niet werkte”, zoals conservatieve experts nu vaak zeggen – hij werkte wel. Het ging niet snel genoeg ver genoeg, en het bevatte een aantal andere fouten waarvan we nuttig kunnen leren, maar het negeren van de successen zal de zaken alleen maar erger maken.
Het belangrijkste om te weten over de economie van Roosevelt is dat, ondanks beweringen van het tegendeel, de economie herstelde tijdens de New Deal. Tijdens de eerste twee termijnen van Roosevelt groeide de Amerikaanse economie met gemiddelde jaarlijkse groeipercentages van 9 tot 10 procent, met uitzondering van het recessiejaar 1937-1938. Zoals econoom Christina Romer (nu kandidaat-directeur van de Raad van Economische Adviseurs) schrijft, waren deze percentages “spectaculair, zelfs voor een economie die uit een zware recessie kwam.”
Dus de New Deal heeft op zijn minst een “spectaculair” tempo van herstel niet verhinderd. Sterker nog, we hebben reden om aan te nemen dat sommige van Roosevelts beleidsmaatregelen dit mogelijk hebben gemaakt.
Om te beginnen, New Deal interventie redde de banken. Tijdens Hoover’s presidentschap, ongeveer 20 procent van de Amerikaanse banken failliet, en, zonder depositoverzekering, een instorting veroorzaakt een andere als spaarders trokken hun geld uit het wankele systeem. Toen Roosevelt aan de macht kwam, liet hij de banken sluiten en doorlichten. Een week later, begonnen de autoriteiten de banken te heropenen, en de deposito’s keerden terug naar de kluizen.
Het parlement richtte ook de Federal Deposit Insurance Corporation op, die, zoals de economen Milton Friedman en Anna Jacobson Schwartz schreven, “de structurele verandering was die het meest bevorderlijk was voor monetaire stabiliteit sinds … de Burgeroorlog.” Na de oprichting van de FDIC verdwenen bankfaillissementen bijna volledig. New Dealers herkapitaliseerden banken ook door voor ongeveer een miljard dollar aan preferente aandelen te kopen.
Maar we kunnen nog verder gaan: New Deal beleid maakte herstel niet alleen mogelijk, maar bracht het ook op gang. Roosevelt verlaagde de waarde van de dollar tot 35 dollar per ounce goud (ongeveer 60 procent van zijn vroegere waarde) en, zoals Romer opmerkt, stroomden overzeese investeringen het land binnen, aangetrokken door deze goedkopere dollars en stabiele banken en, naarmate de tijd vorderde, uit Europa verdreven door de opmars van Hitler. Samen met de vloed van investeringen kwam een toename van de uitgaven voor duurzame goederen en de bouw – en de werkgelegenheid in de particuliere sector.
De toename van het aantal banen geldt ook als tenminste een gedeeltelijk succes van de New Deal. Met uitzondering van 1937-1938, daalde de werkloosheid elk jaar van Roosevelt’s eerste twee termijnen. Voor een deel kwamen de banen uit Washington, dat maar liefst 3,6 miljoen mensen in dienst had om wegen, bruggen, havens, luchthavens, stadions en scholen te bouwen — en natuurlijk ook om muurschilderingen en toneelstukken te schilderen. Maar nieuwe banen kwamen ook uit de particuliere sector, waar de productie in een snel tempo toenam.
Dit basisfeit is duidelijk — tenzij je alleen het werkloosheidscijfer voor het recessiejaar 1938 aanhaalt en overheidswerknemers die onder de New Deal zijn aangenomen meetelt als werklozen, wat conservatieve commentatoren zijn gaan doen. En tenzij je zorgvuldig uitlegt wie je meetelt als werklozen en waarom (waarom, bijvoorbeeld, tellen wegenbouwers van de overheid wel mee als werklozen en archiefbedienden van de overheid niet?) is dit op zijn best cherry-picking en op zijn slechtst liegen.
Maar toch, de New Deal was verre van perfect. Het is heel goed mogelijk dat de economie nog sneller was gegroeid dan zij deed en dat de recessie van 1937-1938 had kunnen worden afgewend als Roosevelt een aantal belangrijke fouten had vermeden en meer vertrouwen had gesteld in fiscale stimuleringsmaatregelen.
Vroeger legde de New Deal te veel publieke macht in particuliere handen. Conservatieve critici richten zich nu op de National Recovery Administration, die door de overheid gelicentieerde kartels in het leven riep, zodat de industrie zichzelf kon reguleren. Moderne NRA critici hebben goed historisch gezelschap: Veel New Dealers hadden een hekel aan de NRA, en Roosevelt zelf gaf uiteindelijk toe dat het “behoorlijk fout” was. De NRA richtte commissies op om prijzen, lonen en arbeidsvoorwaarden vast te stellen. Deze raden moesten vertegenwoordigers hebben van het management, de arbeiders, de consumenten en de overheid — maar in de praktijk had minder dan 10 procent vertegenwoordigers van de arbeiders, nog minder van de consumenten, en de vertegenwoordiger van de overheid was gewoonlijk iemand uit de gelederen van het management. Een New Dealer noteerde slechts twee gevallen waarin de regering gedragscodes afdwong aan zakenlieden tegen hun wil.
Het resultaat was, zoals de historicus Andrew Wender Cohen opmerkt, dat de NRA besturen legitimiteit verschaften aan zakenlieden die elkaar wilden dwingen – zoals gebeurde toen een groep van kleinere kosjere slagers het machtige Schechter concern lastig vielen – en over het algemeen zakenlieden een kans gaven om samen te spannen bij het vaststellen van prijzen. Dat is de reden waarom de NRA impopulair werd en ten dode opgeschreven voordat het Hooggerechtshof haar begin 1935 ongrondwettig verklaarde.
Maar de zaak tegen de NRA is niet een zaak dat Amerika beter zou zijn geweest zonder de New Deal: Het is een zaak dat de New Deal beter zou zijn geweest zonder de NRA — een standpunt dat veel New Dealers al ergens in 1934 hadden ingenomen.
De New Deal ging ook te langzaam en te voorzichtig te werk om fiscale stimulansen te bieden. Grootschalige openbare werken kwamen al vroeg in de New Deal pijplijn met de oprichting van de Public Works Administration. Maar het plannen en starten van deze grote projecten nam veel tijd in beslag. Het Civilian Conservation Corps begon onmiddellijk met de Roosevelt administratie, maar het had alleen jonge mannen in dienst. Eind 1933, toen Roosevelt zich realiseerde dat er behoefte was aan meer onmiddellijke hulp, richtte hij de Civil Works Administration op, die zo’n 4 miljoen Amerikanen direct tewerkstelde bij openbare werken – maar nerveus over het scheppen van een permanent precedent, ontbond de regering de CWA in het voorjaar van 1934, waardoor Amerikaanse arbeiders aan hun lot werden overgelaten.
Tot 1935 inaugureerde Roosevelt de Works Progress Administration met als doel banen te geven aan werkbare werklozen. En zelfs toen had hij een hekel aan directe federale werkgelegenheid — hij schrapte de WPA banen in 1937 toen de tekenen van herstel zich begonnen af te tekenen, wat veel te vroeg was. Zoals Keynes hem schreef, was handelen alsof herstel verzekerd was terwijl het nog maar net begonnen was een “fout van optimisme”, en Roosevelt moest meer investeren in openbare werken om verdere rampspoed af te wenden.
De New Deal belastingwet was ook onvriendelijk voor gewone Amerikanen. Roosevelt zette Hoovers belastingbeleid grotendeels voort, waarbij een groot deel van de federale inkomsten afkomstig waren van accijnzen, vooral die op alcohol en tabak, die de minder bedeelden onevenredig zwaar troffen. De controversiële vermogensbelasting van 1935 trof bijna niemand — beroemd is dat alleen John D. Rockefeller in de hoogste schijf viel — en pas na de oorlog veranderde de structuur van de inkomstenbelasting aanzienlijk.
Over het geheel genomen was de New Deal nooit echt Keynesiaans. Pas in 1938 namen de New Dealers een plan aan voor fiscale stimulering, en toen pasten ze het principe nog schoorvoetend toe, met een te klein tekort om er iets toe te doen. Pas na de oorlog werden de begrotingstekorten en de overheidsuitgaven groot genoeg om resultaten op te leveren.
Wanneer het New Deal beleid arbeiders hielp, kwamen ze onevenredig ten goede aan blanke mannen. Bouwbanen gingen naar mannen als een kwestie van gewoonte, en voordelen gingen naar blanken als een kwestie van politiek. De Democraten van de jaren dertig, die voor een nationale meerderheid nog steeds afhankelijk waren van de segregationisten, gaven de lokale controle over de New Deal-agentschappen vaak over aan zuiderlingen die niet sympathiek stonden tegenover zwarte arbeiders. Hoewel de New Deal de zwarte Amerikanen hielp – genoeg om een verschil te maken in hun stemgedrag, omdat zwarte kiezers steeds vaker de Democraten steunden – profiteerden zwarte Amerikanen niet in dezelfde mate als hun blanke buren.
Als we deze successen en mislukkingen van de New Deal samen nemen, kunnen we een aantal duidelijke lessen leren. De jaren dertig zijn geen pleidooi tegen overheidsingrijpen; ze zijn eerder een pleidooi tegen slecht overheidsingrijpen. Goede bank- en monetaire interventies onder Roosevelt vervingen slechte bank- en monetaire interventies onder Hoover, met goed gevolg. Het slechte prijsbeleid onder Roosevelt (NRA) verdween en werd vervangen door betere herstelmaatregelen, die, zoals Keynes opmerkte, nog beter hadden kunnen werken als Roosevelt ze volledig had gesteund. De gevolgen van de oorlog zijn een goede reden om aan te nemen dat het herstel sneller zou zijn gegaan als meer overheidsgeld eerder in de handen van werkende Amerikanen was terechtgekomen.
De regering-Obama heeft beleidsmakers als Lawrence Summers en Christina Romer in dienst genomen die deze lessen tot in detail begrijpen. Misschien nog belangrijker, de regering – in tegenstelling tot Roosevelt, of een van zijn liberale voorgangers – heeft het zuiden en zijn conservatieve blanke zuiderlingen niet absoluut nodig voor politieke steun.
Ten slotte heeft dit verslag alleen betrekking op de staat van dienst van de regering Roosevelt wat betreft het bevorderen van herstel: Op een ander belangrijk gebied, dat van het doorvoeren van hervormingen bedoeld om het effect van toekomstige recessies te voorkomen of te verminderen, verdient de New Deal veel hogere cijfers. De FDIC, een soepeler Federal Reserve Board, de Securities and Exchange Commission, de legalisering van collectieve onderhandelingen, de National Labor Relations Board, en het minimumloon zijn alle begonnen tijdens de New Deal en hebben sindsdien een redelijk goede staat van dienst gehad. Bovendien zorgden de programma’s voor openbare werken niet alleen voor verlichting, maar ook voor waardevolle overheidsinvesteringen die, zoals de historicus Jason Scott Smith opmerkt, nog tientallen jaren daarna dividenden opleverden in de vorm van economische groei.
Misschien wel het belangrijkste is dat de New Deal de Amerikanen een federale werkloosheids- en ouderdomsverzekering heeft gebracht, die niet alleen latere recessies minder ernstig heeft gemaakt, maar de Amerikanen ook minder afhankelijk heeft gemaakt van de wispelturige vrijgevigheid van hun werkgevers, al was het maar een klein beetje. En ook hier zou de regering Obama een laatste historische les kunnen trekken: De adviseurs van Roosevelt wilden een openbare gezondheidszorg invoeren als onderdeel van hun programma om Amerikanen te beschermen tegen “economische onzekerheid”, maar lieten het weg in afwachting van tegenstand. Laten we hopen dat deze nieuwe New Deal moediger kan zijn.